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題名:臺灣PM2.5跨界風險知識不足之決策與治理困境
作者:王瑞庚
作者(外文):David Walther
校院名稱:國立臺灣大學
系所名稱:國家發展研究所
指導教授:周桂田
學位類別:博士
出版日期:2017
主題關鍵詞:PM2.5跨界風險空氣污染空氣品質風險分配風險知識
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臺灣PM2.5污染嚴重,2017年各地區31個手動測站僅4個符合WHO年均建議值,然而從開始研究到提出具體政策花費17年時間,到2017年最新空氣品質政策以2020年18μg/m3年平均目標,並未以2012年按照健康風險評估訂出的空氣品質標準15μg/m3年平均為目標,是主管機關考慮實行面妥協的產物,並未嚴守為環境與健康把關的立場。綜觀臺灣的標準研訂與治理過程,確實有跨界風險知識缺乏而導致治理遲滯和僵局。美國作為最早對PM2.5進行管制的國家,更早面對並處理PM2.5跨界風險知識對治理帶來的挑戰,儘管美國體制與管制文化和臺灣有不少差異,但NAAQS訂定與執行,在實證科學評估、政策影響評估與公民參與程序中,讓決策者獲得跨界風險知識並強化課責性,以提出風險論述支持政策,兩方面有值得臺灣借鏡之處。
研究發現,臺灣除了各地超標嚴重,PM2.5風險分配呈現農業縣市被石化與高耗能產業污染,陷入高PM2.5污染災區與低所得、低教育程度與醫療資源的風險分配不正義。主管機關是在跨界風險知識不足下進行PM2.5治理決策。政府甚至高課責性知識進行界線工作,不確定性知識採取觀望,造成治理遲滯;價值歧異知識缺如,無法掌握民眾感知對症下藥,使得治理信任降低。受限於PM2.5跨界風險無知,主管機關與政府之治理手段往往捉襟見肘,尤其是缺乏健康風險論述,來與經濟論述論辯和挑戰BACT的管制天花板。縱使近年來主管機關積極引進公民參與或提出授權地方都效果有限。政府唯有認真面對,從充實跨界風險知識開始,才能解決PM2.5風險治理決策無知困境,提升空氣品質,保障臺灣民眾健康權。
In Taiwan, the air quality has deteriorated due to severe PM2.5 pollution. Only 4 of 31 manual monitoring sites in various regions met the 2017 recommended annual standard of WHO. However, it took 17 years from the beginning of research to the proposal of the air quality policy in 2017, which has an annual average goal of 18μg/m3 by 2020, but mismatches the legal standard of 15μg/m3. Handling trans-boundary risk knowledge and proposing a robust risk discourse to enhance responsibility are the key concepts of air quality regulations in the U.S., which was the first country to set the PM2.5 standard. According to the general view of PM2.5 standard and the regulation processes in Taiwan, the knowledge of trans-boundary risk is deficient and ignorant.
The research findings have shown that besides the fact that the regions in Taiwan severely have exceeded the standard, the PM2.5 risk allocation shows that both agricultural counties are polluted by petrochemical and high energy consuming industries. This poses injustice risk distribution for high PM2.5 pollution areas, as well as low income, low degree of education, and lack of medical resources. The competent authority makes decisions on PM2.5 regulations with deficient trans-boundary risk knowledge. The government even creates boundary-work on high accountability knowledge and maintains a wait-and-see attitude on uncertain knowledge, thus, delaying regulations. Lacking of value ambiguous knowledge and mismatch with the public’s perception result in the collapse of public trust. In terms of national air quality policy, the government has not proposed any strategies or layout plans at a national security level regarding the overall energy, industry, traffic, and social planning of Taiwan. The ignorance of trans-boundary risk knowledge on PM2.5 result in many blind areas of governance; however, the competent authority and government tend to ignore this. When confronting the blind areas of governance, as the competent authority lacks trans-boundary risk knowledge, and inviting or authorizing citizens to take part in control is actually ineffective. The outcome is regulation deadlocks. The government has to face this problem in earnest, and start improvements by addressing trans-boundary risk ignorance, in order to implement PM2.5 trans-boundary risk regulations and promote air quality to protect the health rights of Taiwanese people.
壹、中文
一、專書
王振寰(2010)。《追趕的極限 - 臺灣的經濟轉型與創新》。臺北:巨流圖書。
杜文苓(2016)。〈六輕VOCs爭議與石化業管制俘虜課題〉,周桂田(主編),《永續之殤:從高雄氣爆解析環境正義與轉型怠惰》,頁126-137。臺北:五南出版社。
杜文苓、周桂田、王瑞庚(2017)。臺灣空氣污染之風險治理與制度研究。臺灣大學風險與社會研究中心:臺北。
周桂田(2017)《氣候變遷社會學》。臺北:臺大出版中心。
周桂田、王瑞庚(2015)。〈輪到誰來犧牲?臺灣經濟發展過程之環境、生態與社會風險〉,周桂田(主編),《臺灣風險公共性考察》,頁331-351。臺北:巨流出版社。
周桂田、王瑞庚(2016)。〈輪到誰來犧牲?臺灣經濟發展過程之環境、生態與社會風險〉,王振寰、簡旭伸(主編),《發展研究與當代臺灣社會》,頁409-438。臺北:巨流出版社。
莊秉潔、郭珮萱、古鎧禎、鄭逸瑋、李泓錡(2014)〈PM2.5與石化產業〉,周桂田(主編),《永續之殤 從高雄氣爆解析環境正義與轉型怠惰》,頁72-107。臺北:五南出版社。
陳吉仲(2015)。〈石化業對臺灣的經濟貢獻 - 兼論臺灣石化產業的轉型〉,周桂田(主編),《永續之殤 從高雄氣爆解析環境正義與轉型怠惰》,頁33-39。臺北:五南出版社。
陳薏安、何明修(2017)。〈臺灣反空污運動2.0〉,周桂田(主編),《能怎麼轉:臺灣能源轉型關鍵報告》,頁106-118。臺北:巨流出版社。
張錦俊(2013)。〈美國政府績效評估制度與科技計畫評估研究〉。臺北:科技部。
趙家緯(2015)。〈告別石化王國 - 以石化產業政策環評為起點〉,周桂田(主編),《永續之殤 從高雄氣爆解析環境正義與轉型怠惰》,頁42-49。臺北:五南出版社。

二、期刊論文
王振寰(1995)。〈國家機器與臺灣石化業發展〉,《臺灣社會研究季刊》(18):1-37.
何明修.(2010)。〈從污染受害者到環境巡守者: 大寮空污事件之後的社區參與〉,《公共行政學報》(35):119-141。
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周桂田(2007)。〈新興風險治理典範之謅議〉,《政治與社會哲學評論》(22):179-233。
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簡凱倫、周桂田(2014)。〈風險社會下的環評制度與法院: 司法系統與社會脈絡的相互建構〉。《國家發展研究》14(1):63-115。
羅偉成、謝瑞豪、詹長權、林先和(2016)。〈台灣可歸因於 PM_ (2.5) 暴露之死亡負擔〉。《台灣醫學》,20(4):396-405。

三、學位論文
謝子蓉(2014)。《臺灣細懸浮微粒風險管制之科學爭議與治理分析》。臺北:臺灣大學國家發展研究所,碩士論文。
劉怡亭(2017a)。《窮頂之下:建構臺灣中部細懸浮微粒環境風險與治理分析》。臺北:臺灣大學國家發展研究所,碩士論文。

四、研討會論文
王亞維(2012)。〈電視媒體問責起源與發展—論國內外制度理論與實踐〉,中華傳播學會年會。取自http://nccur.lib.nccu.edu.tw/handle/140.119/57205
杜文苓、施佳良(2016)。〈挑戰空污:初探社區行動科學的在地實踐〉,「2016臺灣科技與社會年會」。臺南:成功大學,3月25日-26日。
杜文苓、施佳良(2017)。〈空汙的科學政治",第九屆發展年會〉,「2017年發展年會」。臺北:淡江大學,11月18-19日。
周桂田(2009)。科學專業主義的治理問題:SARS、H1N1、Dioxin、BSE、Melamine 的管制科學與文化. 醫療, 科技與台灣社會] 研討會論文。頁:1-41。
陳王琨(2003)。〈台灣與美國實施空氣品質管理計畫的歷史經驗回顧--兼論空氣品質規劃與污染管制策略〉,2001 年宜蘭縣環境會議實錄,宜蘭縣政府主辦,宜蘭。
魯俊孟(2008)。〈審議式民主理論下課責性制度之探討。發表於 [2008 TASPAA 夥伴關係與永續發展國際學術研討會](5 月 24-25 日)。 臺北: 台灣公共行政與公共事務系所聯合會。
蕭代基、張瓊婷(1999)。〈台灣四十年來空氣汙染問題與對策. In: 台灣社會問題研究學術研討會〉,台北市: 中央研究院社會問題研究推動委員會。

五、政府委託計畫
余化龍、吳焜裕、胡明哲、莊育權、顧尚真、李杰翰、陳俞安、陳以容、陳泱如、莊紹榕(2016)。〈104年度沿海地區健康風險評估計畫〉。臺北:行政院環保署。
吳義林(2001)。〈衍生性氣膠與其前驅物之相關性研究〉,(環保署委託計劃EPA-90-FA17-03-90BO25)。臺北:行政院環保署。
吳義林、蔡德明、王錫豐(2014)。〈細懸浮微粒(PM2.5)管制策略研擬及減量成效分析〉,(環保署委託研究報告EPA-102-FA11-03-A082)。臺北:行政院環保署。
吳義林、蔡德明、王錫豐(2015)。〈細懸浮微粒(PM2.5)成分與形成速率分析〉,(環保署委託研究報告EPA-102-FA11-03-A082)。臺北:行政院環保署。
吳義林、賴進興、林清和(2003)〈高高屏地區空氣污染之三度空間分佈〉,(環保署委託計劃EPA-92-FA11-03-A217)。臺北:行政院環保署。
吳義林、賴進興、林清和、蔡德明、王錫豐(2013)。〈臺灣細懸浮微粒(PM2.5)成因分析與管制策略研擬〉,(環保署委託計劃EPA-101-FA11-03-A117)。臺北:行政院環保署。
李崇德、吳義林、周崇光、張士昱(2012)。〈細懸浮微粒(PM2.5)質量濃度與成分人工採樣分析先驅計畫〉,(環保署委託計劃EPA-100-FA11-03-A088)。臺北:行政院環保署。
李崇德、周崇光(2003)。〈九十二年及九十三年度微粒超級監測站操作品保及數據分析計畫〉,(環保署委託計畫EPA-92-L105-02-102)。臺北:行政院環保署。
李崇德、周崇光(2004)。〈九十二年及九十三年度微粒超級監測站操作品保及數據分析計畫〉,(環保署委託計畫EPA-92-L105-02-102)。臺北:行政院環保署。
馬鴻文、鄭尊仁、洪志銘、廖桓暉、林映君、李培群、許晉源(2014)〈我國細懸浮微粒空品標準效益評估工具及實證研究〉,(環保署/國科會委託計畫NSC102-EPA-F002-001)。臺北:行政院環保署。
張艮輝、、張能復、莊秉潔、陳王琨、林沛練、蔡俊鴻、劉國棟、曠永銓、蔡富容、陳文賢、陳建隆、賴信志、盛揚帆、林文印、林清和、伍麗樵、傅新義、余泰毅(2002)〈空氣品質模式支援中心運作及建立〉,(環保署委託研究報告)。臺北:行政院環保署。
張艮輝、、張能復、莊秉潔、陳王琨、林沛練、蔡俊鴻、劉國棟、曠永銓、蔡富容、陳文賢、陳建隆、賴信志、盛揚帆、林文印、林清和、伍麗樵、傅新義、余泰毅(2003)〈空氣品質模式支援中心運作及建立〉,(環保署委託研究報告EPA-92-FA11-03-D038)。臺北:行政院環保署。
張艮輝、、張能復、莊秉潔、陳王琨、林沛練、蔡俊鴻、劉國棟、曠永銓、蔡富容、陳文賢、陳建隆、賴信志、盛揚帆、林文印、林清和、伍麗樵、傅新義、余泰毅(2003)〈空氣品質模式支援中心運作及建立〉,(環保署委託研究報告EPA-92-FA11-03-D038)。臺北:行政院環保署。
張艮輝、、張能復、莊秉潔、陳王琨、林沛練、蔡俊鴻、劉國棟、曠永銓、蔡富容、陳文賢、陳建隆、賴信志、盛揚帆、林文印、林清和、伍麗樵、傅新義、余泰毅(2004)〈空氣品質模式支援中心運作及建立〉,(環保署委託研究報告EPA-93-FA11-03-D054)。臺北:行政院環保署。
張艮輝、張能復、莊秉潔、陳王琨、林沛練、蔡俊鴻(2013)。〈空氣品質模式技術支援與空氣品質維護評估計畫(II)〉,(環保署委託研究報告EPA-101-FA11-03-D065)。臺北:行政院環保署。
張艮輝、張能復、莊秉潔、陳王琨、林清和、賴信志、陳錦煌、劉遵賢、陳杜甫(2014)。〈空氣品質模式技術支援與空氣品質維護評估計畫(III)〉,(環保署委託研究報告EPA-102-FA11-03-D107)。臺北:行政院環保署。
張艮輝、張能復、莊秉潔、陳王琨、林清和、賴信志、陳錦煌、劉遵賢、陳杜甫(2017)。〈強化空氣品質模式制度建立計畫(第二年)〉,(環保署委託研究報告EPA-105-FA18-03-D045)。臺北:行政院環保署。
張艮輝、張能復、陳王琨、莊秉潔、林文印、林清和、賴信志、陳律言、陳錦煌、劉遵賢(2016)。〈強化空氣品質模式制度建立計畫(第一年)〉,(環保署委託研究報告EPA-103-FA11-03-A334)。臺北:行政院環保署。
張艮輝、張能復、鄭福田、張時禹、莊秉潔、陳王琨、林文印、林清和、賴信志、陳錦煌、劉遵賢、陳杜甫、盛揚帆、郭珮萱、蔡徵霖(2012)。〈空氣品質模式技術支援與空氣品質維護評估計畫〉,(環保署委託研究報告EPA-100-FA11-03-A196)。臺北:行政院環保署。
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莊秉潔(2017d)。〈台中火力發電廠空氣品質平行監測〉,(臺中市政府委託研究報告)。臺中:福爾摩沙新世紀環境保護基金會。
陳瑞仁(2013)。〈「2013 細懸浮微粒(PM2.5)監測與管制策略研討會」專案工作計畫成果報告〉,(環保署委託研究報告EPA102FA1103D136)。臺北:行政院環保署。
陳錦煌、蔡志賢、曾嘉汝、陳勳融、賴春甫、周佳穎、廖慎州、陳韋伶(2014)。〈檢討空氣污染物排放清冊及排放趨勢與分佈查詢更新計畫〉,(環保署委託研究報告EPA-102-FA11-03-A075)。臺北:行政院環保署。
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蔣本基、李崇德、林斌龍、廖志輝、吳清吉、王嘉弘、江旭程、何彌亮、李正忠、張能復、林忠銓、鍾榮興、鄭福田、羅明政、梁文傑、楊宏宇、林沛練、張隆男、陳景森(1993)。〈台灣北、中部地區受體模式建立與應用研究(一) 〉,(環保署委託研究報告EPA-82-E3F1-09-01)。臺北:行政院環保署。
鄭尊仁、吳焜裕、陳保中、郭育良、吳章甫、林先和、李崇德、陳主智、何文照、趙馨、周崇光、葉哲雯、謝安琪、劉季鑫、溫婷雯、林孟宏、顏雅慧、陳秉鈺、陳存軒、陳邦誠、蔡穎傑、陳郁茹、陳月詩、陳美君(2011)。〈空氣品質檢討評估、細懸浮微粒空氣品質標準言訂計畫〉,環保署/國科會空污防治科研合作計畫期末報告,(環保署委託研究報告)。臺北:行政院環保署。
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鄭福田、李俊璋、蔡俊鴻、陳依琪、林志柏、朱進宏、張開駿(2010)。〈健康風險評估技術規範〉,(環保署委託研究報告EPA-98-02-243)。臺北:行政院環保署。
賴映方、潘樹德、蕭家寧(2015)。〈細懸浮微粒(PM2.5)手動監測計畫(南區)〉,(環保署委託研究報告EPA-101-FA11-03-A279-3)。臺北:行政院環保署。

六、官方出版品
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巫月春、蘇育德(2012)。〈空氣品質管制新政策:細懸浮微粒(PM2.5)〉,《環境分析評論》,101年:71-78
李其欣、顏已喨、尹玉華、聶莉瓔、李永富(2012)。〈標準檢測方法與世界同步〉,《環境分析評論》,101年:60-65。
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環保署(2012a)。《行政院環保署-空氣品質保護36年紀實》,101年8月。
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環保署(2017b)。《空氣污染防制法修正草案總說明》,106年6月23日。擷取日期:2017/4/14 http://enews.epa.gov.tw/enews/enews_ftp/106/0623/162635/%E7%A9%BA%E6%B1%A1%E6%B3%95%E4%BF%AE%E6%AD%A3%E8%8D%89%E6%A1%88(%E9%A0%90%E5%91%8A%E7%89%88).pdf
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七、統計資料庫
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八、報導(若為社論、短評、通訊稿或作者匿名,則以報社取代作者)

王伯仁(2017)。〈我們是呼吸命運共同體 團結改變「一個天空兩個台灣」〉,12月17日。擷取日期:2018/1/10 http://www.peoplenews.tw/news/f52b5013-e3e6-4e01-94c0-b471b84bcd69
公民行動影音資料庫(2015)。〈環保署長魏國彥:PM2.5是一個中性名詞未必是空氣污染〉,4月28日。擷取日期:2018/1/10 https://www.civilmedia.tw/archives/30383
中央社(2017a)。〈指定削減規範 環署將訂通案原則〉,3月1日。擷取日期:2017/4/10 https://udn.com/news/story/3/2314262
中央社(2017b)。〈臺中電廠改善空污 台電將投入1500億〉,11月2日。擷取日期:2017/11/10 http://www.cna.com.tw/news/afe/201711020371-1.aspx
生活中心(2016)。〈南部一早就紫爆!彭啟明:中南部空汙夢魘來了〉。三立新聞網:http://www.setn.com/News.aspx?NewsID=193880。2017/01/17檢索。
余曉涵(2017)。〈許厝分校檢驗報告 環團質疑李俊璋〉,中央社新聞。擷取日期:2017/4/10 http://www.cna.com.tw/news/asoc/201702070209-1.aspx
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王瑞庚,2017/4/7。面訪,莊秉潔,東海大學學務處會議室(臺中)。
王瑞庚,2016/12/19。面訪,行政院環保署空保處處長蔡鴻德,空保處長辦公室(臺北)。
王瑞庚,2017/2/8。面訪,中央研究院資訊所副研究員陳伶志,中研院資訊所(臺北)。
王瑞庚,2017/5/5。面訪,行政院環保署副署長詹順貴,副署長辦公室(臺北)。
王瑞庚,2017/10/2。環境法律人協會、杜文苓教授、林宜平教授、施佳良博士後研究員、王瑞庚,專訪,詹長權。臺大公衛學院院長會客室(臺北)。
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