一般對文官政治中立的界定是文官政治立場超然無私，如此得以公平對待
不同的黨派、利益；然而，就英國文官政治中立的傳統言，它並不強調文
官公平地對待不同黨派，因為這於事實不可能。文官效忠於政府，與政府
間互動密切，要求他們完全公平地對待包括在野黨在內的不同黨派，恐怕
陳義過高。因此，政治中立的真締不在文官對不同政黨間的公平，而是對
不同政府間的公平。亦即，文官必須以同樣的忠誠、同樣的效率，服務不
同的政府，甚至在感情上也要認同，不論其政治立場為何。就這個觀點而
言，英國的文官是具有黨派傾向的，只是他們如同變色龍般會隨時調整自
己的黨派色彩。不過，有黨派傾向並不代表政府可以為所欲為，濫用文官
。相反地，基於傳統，英國文官體系發展成一個具有高度自主、自我管理
的體系。表面上，文官完全臣屬於內閣，絲毫沒有法律地位，然而究其實
，他們組織嚴密、立場堅定，捍衛憲政傳統不遺餘力，如同護國者一般。
如果文官與政府在關鍵問鍵上意見相左，經常政府不得不牽就文官。基於
主客觀因素使然，英國政府甚為仰賴文官，恣意支使文官乃不可能。英國
為不成文法國家，傳統、慣例、內規乃至於文化是政府與文官間互動的依
據。經常，政府或文官會這麼做或不這麼做不是基於規定，而是基於慣例
。實際運作與法律規範間常存有很大的落差。這個落差經常也是矛盾與衝
突的來源。所幸，英國人尊重傳統，政府與文官間，謹守界線，彼此信賴
、矛盾方得以化解。不過，二次大戰以後，英國國力衰退，經濟發展不如
歐洲鄰邦，文官漸成政策失當的代罪羔羊。政府與文官的關係乃遭受質疑
。文官真如傳言中的謹守「政治中立」的原則嗎？如何才叫「政治中立」
？引發激烈的爭辯。八Ｏ、九Ｏ年代英國發生不少與文官有關的政治醜聞
，一般認為這是保守黨長期執政，以及激進文官改革造成的結果。實則這
些個案突顯了英國制度的內在矛盾。以前這些矛盾未浮出檯面，主要是英
國特殊的時空背景(或傳統)掩蓋了問題。等到情境改變，矛盾隨時會引爆
。本論文從「政治」與「行政」二分的觀點出發，探討英國部長與文官間
的互動關係。簡單地說，部長代表民意，決定政策，負政治責任，隨政黨
的更迭而進退；文官則效忠首長，客觀建言，執行政策，與政治無涉。部
長與文官的地位與角色區隔非常清楚，沒有混淆的可能。從這個角度來說
英國的制度深深符合二分法的精神。不過，英國文官雖然以「非政治性」
聞名，究其實，他們高度界入政策制定過程，文官長甚至經常被捲入紛爭
，協助處理敏感的政治議題。就這個意義言，英國的「政治」與「行政」
是高度結合的。部長與文官密切合作，然又不逾矩，可謂「合中有分」、
「分中有合」。從很多角度看來，英國的制度都是很特殊的。我國現在正
探討文官政治中立的問題，當然全盤接受英國的制度不可能；但是，英國
相關的經驗，值得仔細推敲。