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題名:中國大陸城市治理轉型邏輯:制度變遷的觀點
作者:黃璞
作者(外文):HUANG, PU
校院名稱:世新大學
系所名稱:行政管理學研究所(含博、碩專班)
指導教授:邱志淳
學位類別:博士
出版日期:2020
主題關鍵詞:中國大陸城市治理制度變遷國家與社會公共行政轉型邏輯China mainlandurban governanceinstitutional changestate and societypublic administrationtransformation logic
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自1949年以來,從制度變遷及國家與社會關係的視角看,中國大陸城市治理經歷了單位制、街居制、社區制,國家與社會逐漸分離。那麼,根據中國大陸社會整體發展階段,城市治理變遷的歷史脈絡大致可分為三個階段:第一階段,1949至1977年,國家控制一切,鞏固新生政權導向下的「單位化」城市治理;第二階段,1978至1991年,轉向管理,促進經濟增長導向下的後「單位制」城市治理;第三階段,1992至2019年,城市治理的拓展和新探索,推進國家治理現代化導向下的城市治理。Waldo曾於1955年指出,「不管你願意不願意,公共行政涉及每一個人」,可以說城市治理離不開公共行政,本文選取了傳統公共行政、公共管理與治理理論,對應大陸城市治理三個階段,探討大陸城市治理變遷的趨勢。同時,每一特定時段的城市治理都受到當時歷史環境的深刻影響,特別是經濟、政治、社會、法律等環境對城市治理的作用尤為突出。面對這些影響,政府不斷地調整自身角色,進行改革,在不同時期,採取不同的城市治理制度安排,這些可以從治理機制、治理內容和治理組織三個方面體現出來,因而它們構成了考察中國大陸城市治理的三個維度。
從制度變遷的視角,以治理環境——制度安排——治理組織為框架,分析大陸城市治理變遷,可以發現,在治理環境——制度安排的關係層面,中國大陸治理變遷經歷了由外部環境推動為主向內在驅動為主轉化的過程,與動態環境相平衡的常態化治理是未來城市治理的必然選擇;在制度安排——治理組織的關係層面,大陸城市治理變遷的核心是治理權力的配置問題,即國家不斷放權,通過優化權力網路推進城市治理良性發展。
對於國家與社會的關係,改革開放前,中國大陸城市管理體制是建立在國家一元化結構基礎之上的。改革開放後,隨著經濟社會的發展,中國大陸社會結構逐步分化,但是分化並不等於對立。相反,「國家—社會」之間的交往與合作日益頻繁、密切,這深刻影響中國大陸城市治理的演變和發展。因此,結合以「國家—社會」關係變遷進行分析,為本研究分析中國大陸1949年以來城市治理演變提供另一條分析路線。
中國大陸城市治理發展三階段的關鍵字是控制、轉型和治理,構成了富有中國特色的治理道路和發展圖景。此時,國家現代化的再次啟動,對傳統的國家與社會關係產生了深刻的影響。特別是在工業化、城鎮化、資訊化和市場化交織共振的過程中,中國大陸面臨著巨大的壓力和挑戰。中國大陸城市完成了由單位制、街居制向社區制的整體轉型。大陸城市治理變遷的本質始終圍繞現代國家建構和現代社會成長的雙重維度展開。因此,中國大陸城市治理的發展歷程被置於國家治理與社會治理現代化的背景之下,其地位、功能、重心和路徑隨著現代化進程的展開而不斷改變。大陸城市治理內涵的變化,集中呈現於國家治理與社會成長及其相互關係的不同階段之中。
Since 1949, from the perspective of institutional change and the relationship between the state and the society, urban governance in the Chinese mainland has experienced the unit-based system, the street committee-based system and the community-based system, with the gradual separation between the state and the society. Then, according to the holistic social development stages in the Chinese mainland, the historical context of urban governance change can be roughly divided into three stages: In the first stage from 1949 to 1977, the state controlled everything, with unit-based urban governance under the orientation to consolidate the newly established regime. In the second stage from 1978 to 1991, it turned to management, with the post unit-based urban governance under the orientation to promote economy. In the third stage from 1992 to 2019, it features expansion and new exploration of urban governance, with urban governance under the orientation to modernize state governance. In 1955, Waldo pointed out that public administration involves everyone whether you are willing or not. It can be said that urban governance cannot be separated from public administration. This paper selects the traditional public administration, public management and governance theories, which correspond to the three stages of urban governance in the Chinese mainland, to discuss the changes of urban governance in the Chinese mainland. At the same time, every specific period of urban governance is deeply affected by the historical environment at that time, especially the economic, political, social, legal and other environments with eminent impacts on the role of urban governance. In the face of these influences, the government has constantly adjusted its own role and carried on reforms. It has adopted different urban governance system arrangements in different periods. These can be reflected from three aspects, namely, the governance mechanism, the governance content and the governance organization. As a result, they constitute the three dimensions to probe into the urban governance of the Chinese mainland.
From the perspective of institutional change, this paper analyzes the change of urban governance in the Chinese mainland based on the framework of governance environment—institutional arrangements—governance organization. The paper finds that the change of urban governance in the Chinese mainland has experienced the transformation from the external environment drive to the internal drive. The normalized governance balanced with the dynamic environment is an inevitable choice of urban governance in the future. In the institutional arrangements—governance organization relationship, the core of urban governance change in the Chinese mainland is the issue of the allocation of governance power, that is, the state continuously decentralizes power and optimizes the power network to promote the benign development of urban governance.
As for the relationship between the state and the society, before the reform and opening up, the urban management system in the Chinese mainland was established on the basis of the unified structure of the state. After the start of the reform and opening up, with the development of the economy and the society, the social structure of the Chinese mainland is gradually differentiated, but the differentiation does not mean confrontation. On the contrary, the state-society communication and cooperation are increasingly frequent and close; this has a profound impact on the evolution and development of urban governance in the Chinese mainland. Therefore, the analysis of the change of the state—society relationship provides another path for this paper to analyze the evolution of urban governance in the Chinese mainland since 1949.
The key words of the three stages of urban governance development in the Chinese mainland are control, transformation and governance, which constitute a governance path and development prospect abound in Chinese characteristics. At this time, the re-start of the national modernization has yielded a profound impact on the traditional relationship between the state and the society. Especially, in the process where industrialization, urbanization, informatization and marketization are intertwined, the Chinese mainland is facing great pressure and challenges. Cities in the Chinese mainland have completed the holistic transformation from unit-based system, the street committee-based system to the community-based system. The essence of urban governance changes in the Chinese mainland has always been centered on the dual dimensions of the modern state building and the modern social growth. As a result, the development course of urban governance in the Chinese mainland is placed under the background of modernization of national governance and social governance. Its status, function, focus and path have been changing with the development of the modernization process. The change of the connotations of urban governance in the Chinese mainland are concentratively reflected in the different stages of national governance, social growth and their mutual relationship.
壹、中文部分
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