里耶秦簡8—461簡秦始皇更名方中有"王室曰縣官""公室曰縣官"的規定,它表明以"縣官"稱天子、國家的制度始于秦始皇統一中國。"縣官"一詞源于《禮記·王制》天子居縣內(王畿)、官天下的王制理論。"王制"理論下的世界由"四海、流(荒)、九州、縣內"組成,狹義的天下=國家=九州,廣義的天下=四海之內=海內。這一理論約在春秋時期黃河中下游流域形成,是分封制下王畿制度與縣制結合的產物。戰國時期隨著人口的增加、交通的發達,人們對世界的認識逐漸擴展,天下觀也發生重大變化,遂產生鄒衍"大九州"說,中國僅為廣義天下的八十一分之一。但由于王制理論深入人心,故秦始皇仍依照這一理論,將新王朝和帝室取名為"縣官",意為從諸侯國君升格為天子,成為居住在縣內(王畿)統治天下的官。