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題名:我國國防預算案之研究(1987-1998)----政策制定面之分析
作者:林博文
作者(外文):Herbert Lin
校院名稱:國立政治大學
系所名稱:公共行政學系
指導教授:吳定
鄭興弟
學位類別:博士
出版日期:1999
主題關鍵詞:國防預算公共政策政策制定過程defense budgetpublic policyprocess making process
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論文提要
壹、研究源起與目的
我國國防預算是政府預算中「爭議最多,但瞭解最少」的一項政策議題。國內學界近年來雖有人專注在公共預算的領域上,但均為通論性的研究,對於國防預算從事專題研究者,並不多見。尤其在民主政治的運作下,預算政策的形成已具有政治權力鬥爭、政治勢力衝突,和政治經濟利益分配的特質。如何使政府預算政策合理化,將「經濟利益的重分配」公平、合理的契合國家社會整體的要求,就必須要由政治權力分配的規範著手。換言之,政府預算之經濟層面的合理性必須建立在政治層面的合理基礎之上。
是以,決定政治權力分配的過程猶如政策制定過程(Policy Making Process)一般,因為預算是「一系列的決定過程」,從計畫的構想、資料的收集、備選方案的擬定、計畫的決定,進而到預算的籌編與審議等過程,每一個決策環節都是由具有不同影響力的參與者,對政府行動方向指引的複雜動態過程。而這過程包含了「問題的認定」、「政策的規劃與商議」及「政策的合法化」等三個階段。本文擬從政策制定過程的層面,對軍事體系、行政決策體系、國會機關體系與相關團體(軍火代理商、政黨、媒體)等政策參與者,在解嚴後,相互競逐於國防預算之間的政策制定程序,政策參與者的互動行為模式,及主導國防預算編製審議權力的變化趨勢等,進行理論性的驗證與實務性的分析,並進一步提出概念性的互動模式,期使吾人對國防預算問題的認識,「可以再靠近一點」。因此,本文的研究目的有四﹔
第一、 釐清並確認我國國防預算政策的制定過程之相關程序,包含國防概(預)算的編製、審議、議決等過程。
第二、 驗證我國國防預算是否符合相關的預算理論特性,如漸進理論中的「增量性」、公共選擇理論的「官僚極大化」、總體與個體理論中的「由上而下」與「由下而上」的編製模式,以及從政治理論觀點出發,檢證我國國防預算的政策制定過程中是否存有「團體理論」的對抗與競爭性,以及「精英理論」的決策型態等。
第三、 建立我國國防預算參與者間互動模式。
第四、 從權力的觀點,探討我國國防預算的政策制定過程中,代表軍事機關的國防部與代表行政機關的行政院主計處,與代表立法機關的立法院三者間,在國防預算編製與審議的主導權,是否存有權力消長變化的趨勢。
貳、研究的設計
本文在研究範圍的取材標準,在時間上是以七十八年度至八十八年度的國防概(預)算為主軸,在預算內容方面是以人員維持費、作業維持費與軍事投資費等三大類區分為核心,在預算程序的範圍中則以政策規劃階段、政策商議階段與政策合法化為焦點,並將政策參與者以機關團體別為單位,分為軍事體系、行政體系、立法體系,以及軍火商、媒體、與政黨等其他體團體類。
為求得對我國國防預算的政策制定過程的周延觀察角度,本文以多元論的觀點採取下列數項研究途徑﹔制度研究途徑(Institutional Study Approach)、政治性決策途逕 (Political Decision-making Approach)、模式研究途徑(Model Study Approach) 、個案研究途徑(Case Study Approach)、內容分析途逕(Content Analysis Approach)等五個途徑。基於前述研究途徑的確立,針對研究素材不同的特性,引申至研究方法的選擇,兼顧質與量的典範特性,本文是以訪問法(Interviewing Method)、觀察法(Observation Method)、文獻探討法(Literature Review Method)、 三種研究方法為主。
在研究架構的設計上,本文著重在從政治性與制度性的觀點,來研究我國國防預算的政策制定過程,因此「權力」與「制度」是兩項重要的核心概念。「權力」可依循「制度」的軌跡,從權力的取得、運用與維持的互動過程之中,清晰的瞭解權力的運作方式。因此,權力與制度間的互動概念是,「制度雖規範著權力的範圍,但權力也能改變制度所律定的程序。」所以兩者是交互影響著。
依此落實到我國國防預算的政策制定過程之制度層面相關規定,筆者引用「政策環」的概念,將其區分為兩環制度程序進行。第一個環節是整個政策制定過程,它包括政策的規劃(含政策問題的認定)(Policy formulation)、政策商議(Policy deliberation),以及政策的合法化(Policy legitimation)等三個階段。第二個環節是國防部在「設計計畫預算制度」(PPBS)所律定的進行程序,也就是分為設計(Planning)、計畫(Programming)與預算(Budgeting)三個階段。而在這兩套「政策環」下的政策參與者包括立法院的國防與預算委員會、行政決策首長(總統、行政院長、國防部長、參謀總長)、行政官僚(行政院主計處、國防部主計局)、政黨、媒體、軍火商等。依其功能的區別,筆者將其分為軍事機制、行政機制、與立法機制三個機制與其他團體等。
參、互動模式的建立
一、我國國防預算編製審議的政策制定程序的確立
本研究的第一個目的在於將我國的國防預算,依政策制定過程的程序面,整理成為五個階段。第一階段是以每年的六月至八月期間,為「籌劃擬編準備期」。第二階段是每年的八月至九月間,主要是「確立概算額度期」。第三階段是每年十月至翌年的一月,為「編製概算與送交審查時期」。第四個階段則是進入「中央政府總預算案的籌編階段」,通常是在二月至三月中間。第五階段是在每年的三月至五月,為立法院之「審議與公布期」。
二、分析機制的互動模式
有關國防部與行政院方面的分析機制,筆者認為有「中程計畫預算模式」、「推估成長環比模式」、「零基精神模式」、以及「自訂優先順序」等四種固定的分析編製模式。
三、 審查機制的互動模式
筆者發現從各軍種總部、國防部到行政院,在編製國防預算時,這套審核的機制同樣的也發展出不同型態的模式﹔計有「歲出概算額度模式」、「機密審查模式」、「委員會審查模式」、「弊案揭發模式」等四種模式。
四、 調整機制互動模式
在調整機制方面,我國國防預算的政策制定過程計有「自行調整模式」、「特別預算模式」、「黨政運作模式」以及「朝野協商模式」。
肆、理論上的發現
一、 我國國防預算具有漸進理論的「增量性」、「互動性」與公共選擇理論的「官僚極大化」的特性。
二、 我國國防預算的政策制定過程有從精英論走向參與理論的趨勢。
三、 我國國防預算的政策制定過程具有團體理論中的對抗性與競爭性。
四、 我國國防預算的政策制定過程具有新制度論中,制度所提供的「誘因」與「限制」的特色。
五、 我國國防預算的政策制定過程已有從個體理論走向團體理論的現象。
伍、實務上的發現
一、主導國防預算編製審議權力的變化趨勢
就主導我國國防預算編製審議的權力指標變化而言,代表著軍事體系與立法體系之間的權力互動模式,隨著環境、制度與決策者的不同,而有互為消長的變化關係,同樣的消長現象也存在於行政體系與軍事體系之間。這種依循權力影響互動行為結果過程的因素,筆者發現,在解嚴之後,陸續出現,而使得國防預算政策制定過程的主導權,在主導預算編製與審議的移動方向上,有著「國下行上」(國防部的主導權減弱,行政院的主導權增加)與「立上國下」(立法院的主導權增加,國防部的主導權減弱)的顯著改變。
二、我國國防預算的政策制定過程缺失
1、 規劃階段的缺失,總共有九項,分別為系統分析上的缺失、預算編列上的缺失、專業人力方面的缺失、諮詢人力上的缺失、結構分類上的缺失、稽核機制的缺失、審計稽查作業的缺失、事權劃分上的缺失,以及法制作業上的缺失等。
2、 政策商議階段的缺失,總共七項,計有﹔(1)施政計畫缺乏整體性通盤規劃﹔(2)年度施政目標與方針籠統不變,使政府施政績效不易彰顯﹔(3)由下而上的計畫作業與概算編製,造成本位主義、計畫重疊、政績分散﹔(4)本位立法設置基金,強制規範政府編列預算支應經費來源,影響國家整體資源有效利用﹔(5)總預算內容,僅偏重於與上年度比較差異,無助於預算績效的考核﹔(6)多年度繼續性計畫,未列入總預算參考表,使得完整計畫未能充分表達﹔(7)平衡預算雖有解決政府財政赤字惡化之積極功效,但就其負面上也帶來對計畫預算之構思程序之違背。
3、 政策合法化階段的缺失,有三大項,分別為黨政運作的功能不彰、朝野協商制度協議不受尊重、審議能力的不足(如書面質詢浮濫﹔口頭質詢流於形式,實問虛答﹔委員會審議議題分散,備多力分﹔專業資訊不足,有頭無尾﹔事權分散,權責不分﹔注意事項議而不決,欺世盜名。)
陸、研究建議
一、實務上的建議
在年度施政計畫與預算編製作業的建議有:擴大全面參與,建立正確觀念﹔考量整體發展,落實預算下授﹔注重時效管理,減少預算保 留﹔遵循法令規定,提高計畫精確度﹔強化參謀作業,提昇作業品質。
在國防採購制度上的建議,筆者認為可以從政策面、制度面及法令面著手。政策面的建議為將採購機構整合成「軍事整備局」,同時廣納民間資源,促進軍民採購人才交流,另在軍事整備局中成立超然之法律諮詢單位;在制度方面建議建立採購專業人員培訓制度,設置採購官,預算檢討,廠商異議申訴制度,合理競爭環境,集中辦理共通性採購,擴大隨時稽察範圍等制度及軍事審判體系之變革;在法令方面建議周延採購制度法令,落實利益迴避原則,擴大財產申報範圍及加強採購法務人員訓練,另外還建議召開全國國防採購制度會議,期能公開化、透明化、合理化、法制化為目標,建構一個資訊透明,作業公平合理的採購環境。
在國防預算政策合法化之加強審查功能建議有:以「立法院預算諮詢中心」為過渡,朝設置「立法院預算局」為努力方向﹔將審計部併入立法院﹔改進黨政運作制度(如配合概預算編製時程、提高參與感、慎重研提需求、顧及地方反映、朝野協商委員會化落實委員會中心主義等)。
二、未來研究上的建議
筆者對未來後續研究者特提出如下的建議,可作為進一步探討的方向:我國國防預算編製審議過程中參與者互動策略的研究﹔強化行政院主計處第一局第四科的審議功能研究﹔各軍種總部中計畫單位的研究﹔國防部主計局與聯五計畫次長室的互動性研究。
參考書目
中文部分
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四、 官方文件與研究報告
1. 立法院公報,第八十六卷,第十六期。
2. 立法院公報。第七十六卷,第五十四期。
3. 立法院公報。第八十二卷,第四十九期。
4. 立法院預算委員會。八十七年度中央政府總預算審查專輯。民國八十二年十月。
5. 立法院預算委員會。八十二年度中央政府總預算審查專輯。民國八十二年十月。
6. 立法院預算委員會。八十八年度中央政府總預算審查專輯。民國八十二年十月。
7. 立法院預算委員會。八十三年度中央政府總預算審查專輯。民國八十二年十月。
8. 立法院預算委員會。八十五年度中央政府總預算審查專輯。民國八十二年十月。
9. 立法院預算委員會。八十六年度中央政府總預算審查專輯。民國八十二年十月。
10. 立法院預算委員會。八十四年度中央政府總預算審查專輯。民國八十二年十月。
11. 行政院。七十八年度中央政府總預算編審辦法。
12. 行政院。七十九年度中央政府總預算編審辦法。
13. 行政院。八十年度中央政府總預算編審辦法。
14. 行政院。八十一年度中央政府總預算編審辦法。
15. 行政院。八十二年度中央政府總預算編審辦法。
16. 行政院。八十三年度中央政府總預算編審辦法。
17. 行政院。八十四年度中央政府總預算編審辦法。
18. 行政院。八十五年度中央政府總預算編審辦法。
19. 行政院。八十六年度中央政府總預算編審辦法。
20. 行政院。八十七年度中央政府總預算編審辦法。
21. 行政院。八十八年度中央政府總預算編審辦法。
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25. 國防部。國軍軍品採購制度專案檢討報告。監察院國防委員會專案報告。民國八十四年。
26. 國防部。國軍重大武器採購及使用維修檢討報告。監察院國防委員會專案報告。民國八十四年。
27. 國防部。國軍新一代兵力武器裝備與戰備整備現況。國防委員會議專案報告。
28. 國防部。八十五年度國防部主管歲出預算分析簡本。
29. 國防部。中華民國八十一年國防報告書。台北:黎明,民國八十一年。
30. 國防部。中華民國八十七年國防報告書。(台北:黎明,民國八十七年三月)。
31. 國防部。中華民國八十二年至八十三年國防報告書,台北:黎明,民國八十三年)。
32. 國防部。中華民國八十三年國防報告書。台北:黎明,民國八十三年。
33. 國防部。中華民國八十五年國防報告書。台北:黎明,民國八十五年。
34. 國防部。中華民國八十六年國防報告書。台北:黎明,民國八十六年。
35. 國防部。中華民國八十四年國防報告書。台北:黎明,民國八十四年。
36. 國防部。國軍計畫預算制度軍事戰略計畫作為手冊。民國七十二年。
37. 國防部。國軍計畫預算制度--預算作為手冊。民國七十七年。
38. 國防部。國軍新一代武器換裝訓練現況及作戰運用指導。監察院專案報告。民國八十七年六月二十二日。
39. 國防部。國軍軍購政策之檢討-國軍新一代兵力武器裝備與戰備整備現況。立法院國防委員會會議專案報告。民國八十七年五月十六日。
40. 國防部。近年度重大軍品採購及工程設備預算執行情形與績效。立法院國防委員會會議專案報告。民國八十七年三月二十五日。
41. 國防部。八十七年度國防預算執行情形暨八十八年度國防預算籌編概況及其主管各項基金歷年預算執行績效。立法院國防委員會會議專案報告。民國八十六年十二月二十四日。
42. 國防部。軍費預算執行及支付結報辦法。立法院國防委員會會議專案報告。民國八十年三月二十三日。
43. 國防部。海軍二代艦採購弊案及陸軍五、五六公釐班用機槍採購弊案。立法院國防委員會會議專案報告。民國八十三年三月三十日。
44. 國防部。獵雷艦採購弊案及海測艦採購弊案。立法院國防委員會會議專案報告。民國八十三年三月二十八日。
45. 國防部。國軍光華二號(拉法葉巡防艦)國際採購案。立法院國防委員會會議專案報告。民國八十七年三月十八日。
46. 國防部。光華計畫二代艦籌建預算運用情形。立法院國防委員會會議專案報告。民國七十七年十一月十四日。
47. 國防部。尹清楓案及相關弊案調查進度。立法院國防委員會會議專案報告。民國八十三年六月一日。
48. 國防部。軍品採購及國防科技與法律顧問相關問題。立法院國防委員會會議專案報告。民國八十三年四月二十五日。
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五、 報紙
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3. 中國時報,二版,八十一年二月十九日。
4. 中國時報,四版,八十三年四月十三日。
5. 中國時報,四版,八十年三月二十六日
6. 台灣日報,二版,七十九年四月八日。
7. 台灣時報,二版,八十年三月十九日。
8. 台灣時報,二版,八十年八月五日。
9. 自由時報,二版,七十九年四月二十五日。
10. 自立早報,二版,七十九年四月二十五日。
11. 自立晚報,二版,八十七年三月二十五日。
12. 自立晚報,二版,七十六年十一月三十日。
13. 中國時報,四版,八十七年四月二日。
14. 青年日報,二版,七十九年年四月二十五日。
15. 青年日報,二版,八十年三月十二日。
16. 青年日報,三版,八十六年四月五日。
17. 青年日報,三版,八十七年三月二十六日。
18. 青年日報,三版,八十六年四月二十八日。
19. 青年日報社論,二版,七十八年三月二十四日
20. 經濟日報,二版,八十年三月十二日。
21. 聯合報,二版,八十年年二月二十二日
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