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題名:我國交通建設決策過程之研究─台北捷運系統(木柵線)及台灣高速鐵路之個案分析
作者:洪淑宜
作者(外文):Shu-Yi Hong
校院名稱:國立臺北大學
系所名稱:公共行政暨政策學系
指導教授:柯三吉
學位類別:博士
出版日期:2000
主題關鍵詞:捷運系統高速鐵路垃圾桶斷續均衡政策視窗動員政策獨占模糊關係mass rapid transit systemhigh speed railgarbage can modelpunctuated equilibriapolicy windowsmobilizationpolicy monopolyfuzzy relations
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由於政府施政常常沒有整體且清楚的目標,再根據這個目標做資源分配與組織配置,致使台灣社會已出現無力感的症狀。以大眾運輸系統為例,沒有全盤的規劃,也沒有配套的政策,更缺乏落實的機制,導致各級政府都在搶著瓜分建設資源。比如大家都在爭建馬路,卻沒有著力興建大眾捷運系統或高速鐵路,以致台灣小汽車不斷迅速增加。更因決策者未有整體的規劃,而使政府走入地價高漲的惡性循環,徵收土地補償費提高使得政府財政赤字更加惡化,這種未能綜觀全局規劃的政策導致浪費國家資源的例子層出不窮。本研究希望經由理論與個案的研究,達成下列目的:j以適當決策理論解釋交通政策的決策過程;和k利用理論與個案交叉論證分析,尋求交通建設之最適決策如何決定。
本研究採取的研究方法有文獻分析法、個案研究法和利害關係人的深度訪談法。首先,審視我國交通建設發展現況及面臨問題,探討垃圾桶決策模型及斷續均衡模式對交通政策決策過程的解釋性。並在未來不確定性及決策者主觀下決策的情形下,研究模糊決策的適用性。同時透過國內外經驗的文獻回顧,及參與我國重大交通決策之政府官員專家學者的深入訪談,供作最適政策決定的參考。而以「台北捷運系統(木柵線) 」及「台灣高速鐵路」兩個個案為例,依本研究相關理論的論證分析,說明該決策成功或失敗之處,並就研究發現提出具體建議,期本研究之發現供日後交通建設做最適決策時參考。
本研究之發現計有:j「垃圾桶決策模型」在決策過程的組織橫斷面之應用性 ─ 以政府內部參與者而言,交通部在捷運系統只是例行作業,反倒在高速鐵路居主導地位;以政府外部參與者而言,兩案均熱烈參與,惟民眾在高鐵案參與較少;而兩案分別在木柵線通車時程和「假處分」事作均是問題、政策和政治流程三者合流作用。k「斷續均衡模式」在決策發展的時間縱貫面之解釋性 ─ 由木柵線的中運量系統引進和採用馬特拉專利系統,以及高速鐵路的獎參條例通過和簽署備忘錄均可見動員成功,木柵延伸(內湖)線延宕至今則為反動員成功的案例,但歐洲高鐵聯盟的「假處分」申請被駁回則為反動員失敗的案例;而木柵線的特別預算和高速鐵路的BOT均為政策獨占的建立,但木柵線通車則為政策獨占瓦解又建立。l「模糊理論」在決策環境的不確定真實面之適用性 ─ 兩案決策均歷時冗長,環境充滿不確定性,且木柵線的專利系統和與外商合約的執行,以及高速鐵路的BOT合約和融資問題亦均充滿模糊性,皆在摸索中學習;而木柵線廠商以馬特拉排名第一和交通部所欲之融資案為台灣高鐵公司提出的均可透過模糊關係運用轉化得到相同結果以支持之。
總而言之,三個理論在兩個個案的決策過程上之解釋性相當高,日後相關決策可參考理論提及的手段,如打開政策視窗、發揮雙元動員作用和運用模糊邏輯運算釐清,以利最適決策的決定。
As the government very often fails to set definite and integrated objectives to allocate resources and deploy organization accordingly, the entire society in Taiwan feels very frustrated about the lack of planning at the central government level. The mass transportation systems, for instance, lack integral planning and related supporting policies, not to mention the mechanism for the policies to be implemented. As a result, government branches at various levels have struggled to grab construction resources. They tend to seize chances to build massive local routes but not mass rapid transit systems or high speed rail. As a discouraging result, the number of compact cars in Taiwan has grown by leaps and bounds. Further in lack of overall planning from policy-makers, land prices have been unreasonably skyrocketing. The rising government spendings in expropriating private land required for constructions have worsened government deficits. Amidst such tremendous wastes of state wealth in an endless stream, this study intends to, through theoretical analysis and case studies, attain the following objectives:
(1)Interpret the transportation policy-making process in Taiwan through appropriate policy-making theories.
(2)Strike for the optimal policy-making mode for transportation constructions in Taiwan.
The study is conducted by means of literature analysis, case studies and in-depth interview with the stakeholders. First of all, it looks into the status quo and problems confronting Taiwan’s transportation constructions. Among the issues are applicability of Garbage Can Model and Punctuated Equilibria toward interpreting transportation policy-making. Amidst uncertain future and subjective policy-making manner by policy-makers, the study also attempts to look into practicality and feasibility of fuzzy policy-making. Further through retrospect into literatures both in Taiwan and abroad and in-depth interviews with political, academic leaders who had participated in transportation constructions related policy-making process, it will offer handy reference to optimal policy-making. Taipei Rapid Transit System (Mucha Line) and Taiwan High Speed Rail are the two representative cases in this study. Theoretical analysis is conducted to present pros and cons in the policy-making. In turn, it will work out concrete proposals as the reference for optimal policy-making in the future.
Important findings of this study are as follows.
(1)The application of “Garbage Can Model” to organizations through cross-section view: For the high officials in Ministry of Transportation & Communications, Mass Rapid Transit Systems are simply routine procedures; while they need to have full control in the case of the High Speed Rail. External participants have played quite a key role in both cases. But general public takes a less significant role in the High Speed Rail. In the cases of timing when Taipei Rapid Transit System (Mucha Line) start to operate and the “provisional measures”, the key issues, policies and politics have been in interaction.
(2)The interpretation of Punctuated Equilibria: For the Medium Capacity Transit System, Mucha Line, the government brought in and adopted Matra patented system. In High Speed Rail, the passage of Statute for Encouragement of Private Participation in Transportation Infrastructure Projects and the successful signing of memorandum between Ministry of Transportation & Communications and Taiwan High Speed Rail Coorporation should suggest a success in mobilization. The prolonged delay of Neihu Extension Line of Mucha Line stands for a case of success in anti-mobilization. The dismissal of the “provisional measures” petitioned by Eurorail suggests a failure in anti-mobilization. The special budget for Mucha Line and BOT (Build-Operate-Transfer) for the High Speed Rail indicate successful establishment of policy monopoly; however, when to start the operation of Mucha Line indicates dissolution and later on reestablishment of the policy monopoly.
(3)Applicability of “Fuzzy Theory” in policy-making environments amidst uncertainties: Both cases have taken relatively too long a policy-making process amidst great uncertainties. Implementation of patented systems for Mucha Line and contracts signed with foreign contractor, BOT of the High Speed Rail and financing feasibility have been fuzzy in nature, in heavy tries and errors . Matra’s ranking first in Mucha Line, and the financing projects intended by Ministry of Transportation & Communications have all been proved to have the same result of being transformed from fuzzy relations.
In short, all the three theories are highly interpretative in policy-making processes of the two cases. In future policy-making process, the measures mentioned in the theories could be employed, e.g., opening the policy windows, a full play of dual mobilization as well as the fuzzy logic which would be helpful to optimal policy-making.
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