人類歷史的活動，是在「動」中發展的，而「變」實是歷史的本質。一般說來，「變
」是有跡象、有軌轍可尋的，但須深入歷史之中作長時期整體的把握，才能真正發現
歷史中的古與今之變與不變。
傳統中國治史，統合了「天道」、「人道」、「治道」；人們可在事物變化中見到「
天道」之「理」，可在善惡中見到「人道」之「理」，可在盛衰、興亡中見到「治道
」之「理」。故知歷史現象不斷的變化，史家追求「通古今之變」即是求能知其變化
的根本原因，而「通」就是通達古今為何而變的「理」。把歷史拉長來看，找出通貫
時代的線索，認取古今之變中的常道，才能發現若干具普遍性的規律（通則）。歷史
研究並非僅是從個別歷史事實的因果關係去「重建過去」的工作，更是從人類行為的
觀察中去建立或證實具有某種程度普遍性的規律（通則）之工作。
一般而言，歷史研究較注重時空的特殊性，有別於社會科學研究的重點，但歷史研究
者證實或建立出來的普遍性規律（通則）可供社會學科者做研究上的假設依據。相對
的，社會科學則時或提供歷史研究者一些理論上的觀念。兩者郣有互相依賴的層面。
本文採用「政治社會學」的分析政治體制的觀念(Political Systems analysis)，由
整體的角度來分析中國古代政治社會關係的運作情形。
本論題的政治「形態」亦即是政治社會學上的政治體制(System)。政治體制(System)
是由有秩序地互相依存(Interdependence) 、互相作用（互動：Interaction ）的次
級體系(Subsystem) 所組成，以維持整體存在和平衡的實體。這一實體是自成整體的
系統，不但有完整的結構，而且有統合的歷程。
一個國家政治體制的分析(Political Systems analysis)是一種總體析
(Macroanalysis) ，屬於總體政治學(Macropolitics) 範疇；政治體制(System)並不
是死板板的機械，而是活生生的一種政治現象，其運作離不開人的因素，是在社會內
維持或改變秩序的系統。
政治體制下有許多次級體系與社會體系相互穿插甚至縱橫交錯，關係密切。在研究上
二者兼顧並論是必要且適當的。但社會學家和政治學家的著重點不同。社會學家認為
「政治社會學」是研究社會中權力（以下「權力」和「勢力」都是指Power ）分配的
社會原因和結果，研究導致其勢力變遷的社會及政治的衝突，並按照社會制度及政治
制度的相互關係而加以描述。政治學家則認為它是研究社會環境對於政治次級體系的
影響，是研究政治次級體系及其他社會體系的相互關係，特別是後者對於前者的影響
，而不是研究整個社會體系。所以政治學家主要的興趣便集中在兩個方面；政治意識
形態差異的社會原因以及社會變遷對於政治制度和政策的影響。
無疑地，社會和政治是互為目的和手段的；安定的社會秩序有助於政治體系的安全；
政治制度提供優良的法令規章，有助於社會秩序和公道的維持。社會和政治相調和或
相補，則二者均蒙其利而進步；反之，二者如果相衝突或矛盾，則往往兩敗俱傷，導
致整體混亂與退化。
因而，「政治社會學」是聯結社會和政治學的一道橋樑，是社會學和政治學二者互相
整合而成的一種科際科學(Interdisciplinary Science) 。它研究社會與政治的關係
，研究政治的社會因素，它主要是從社會學的觀點去了解政治體系與行為。可以說「
政治社會學」是研究政治體系、政治勢力、政治秩序、政治行為、政治變遷及政治歷
程的社會因素和基礎。
政治社會學中，權力的運作是一種能力(Ability) 。它必須存在及運作於社會關係或
人際關係之中。譬如說「某甲有權力」則表示其權力是及於人的，這種「權力關係」
(Power relationship)是行使權力者（權力主體）和權力行使的對象（權力客體）間
的對應。是故「權力關係」(Power relationship)必為社會關係，但並非所有社會關
係都是「權力關係」，例如父子、夫婦關係等等。
當社會權力的主體為了滿足其願望或達成其目標，必須有賴於對方的配合與行動。例
如在政治方面，長官與屬僚是互為條件的，命令與服從昃互相依存的。就是說，沒有
長官，就沒有屬僚；沒有命令，就沒有服從，反之亦然。另一方面，如果屬僚無求於
長官，不依賴長官，便可以獨立自主而長官亦無法向屬僚行使權力。可見權力的存在
在於對方的依賴。
社會勢力往往是政治權力的基礎。亦即有了社會勢力便可以此為進身政治之階。此外
，擁有政治權力亦有助於社會權力的提高。如春秋戰國時代的布衣卿相，又如漢高祖
以平民而為天子，以及中國歷代的選舉、考試制度使寒微之士因科考而取得政治社會
地位和權力之事。可見社會勢力和政治權力是互為基礎，互為背景，互相加強，互相
影響的。也可以說是互為水漲船高的函數關係。
社會勢力和政治權力都有向外擴張的傾向，勢力的擴張可能和其他勢力主體發生衝突
與競爭。為了避勉激烈的衝突及競爭，故制度本身就是均衡不同勢力的運作方法。
周代「宗法封建」體制便是社會結構和政治組織合一的模式。「宗法是周人家族制度
中的重要項目，也可以說是一種繼承制度。這種制度與封建制度有著密切的關係，周
人把這種家庭的繼承制度擴大到政治上去，把整個『天下』來個家庭化；即使說封建
制度是靠宗法來維持的，也無不可。」（傅樂成，《中國通史》P.37）。
本文所欲討論的課題是周「宗法封建」國家政治體制下，其國家體制對社會勢力皂均
衡運作情形，在政治制度上呈現何種面貌？又如何它使制度和秩序逐漸產生變遷，因
而出現秦代「郡縣」再進而形成漢代「郡國」體制？
本文檢討漢代「縣」和「國」政治次級體系時(Subsystem) ，試圖分析「郡國」體制
的歷史源流和時代背景，希望能對「宗法封建」體制以來，經歷秦「郡縣」到漢「郡
國」的政治歷程作一翻勾勒。並闡明漢「郡國」體制的政治權力之所在和不同於前代
的社會勢力運作關係。
學界對秦「郡縣」制之研究，多集中在討論「郡」、「縣」名目的起源何時，學界對
此意見紛歧。在「郡」、「縣」字義上，或在性質上，以及「郡」、「縣」統屬關係
上都有不同的見解。顯然此一討論問題的重點，不僅僅在秦漢國家行政體系內容上皂
變化，而是在春秋、戰國以前的「宗法封建」政治骿制為何以及如何濱變成「郡、縣
」行政體系。或也就是討論由分權國家政治形態專化為專權國家政治形態的體制變遷
問題。
筆者以「縣」問題為動機，檢討「郡」與「縣」的統屬關係，並提出為何由周代「宗
法封建」，轉為秦代「郡縣」，最後形成漢「郡國」制度，這一連串的政治體制變化
的原因。也說明了「宗法封建」的分權體制和「郡縣」的專權體制，在漢代政治社會
環境中並未被全盤否定，只是在體制的運作上，為配合當時政治社會環境而變成「郡
國」體制。故本文論述漢代「郡國」體制內「縣」、「國」的產生背景和漢代國家政
治形態為何由周「宗法封建」縣制轉為秦「郡縣」然後形成漢「郡國」體制的歷史發
展背景。
在論文章節上共分為五章來討論。第一章是緒論。
第二章「宗法、封建制下的政治社會秩序」主要探討是周代「宗法封建」體制運作情
形。本章試圖闡明周代「宗法封建」體制中，連接政治權力主體和社會勢力間之運作
方法是利用「宗法」的宗族結合功能和利用「封建」的輔助周天子功能維持周王朝的
運行。
第二章共分三節。第「《禮記》所載之周宗法制度」和第二節「《禮記》所載之周封
建制度」重新討論周代「宗法」、「封建」次級體系的國家政治社會秩序。第三節「
小結」中指明周代宗法體系下的核心勢力在於庶弟，而宗法體系的功能就是以小宗（
庶弟）的「妞帶」作用來維持周宗族的團結力量。另外，周「封建」體系的功能是周
天子以「親疏」關係來分封同、異姓縣外諸侯，達成「封土建邦，以展宗室」的功效
；同時以「尚賢」的方法，分封王畿諸侯，天子以賜食祿地的方式維持內爵諸侯們的
輔助。整體說明周代統治國家形態的政治社會秩序在「宗法」和「封建」兩整合的副
體系(Intergrative Subsystem)運作情形。
周室國家政治形態基本上是在「宗法」和「封建」兩整合的副體系之互動下運行；「
宗法」副體系是由宗法上的「本」與「支」連結起來的，各「大宗」各有庶弟輩的「
小宗」來連繫各世代的縱軸宗系。這些「小宗」僅限於當世輩宗法的解釋，「小宗」
們收拾離散出去的各宗系劫力而歸附於周天子；周天子則藉庶弟「小宗」可以使政治
社會勢力集中於自己。
另外，周「封建」在不以權威統理的政治關係運作下，除了分封在外的諸侯獨立治其
國，具有明顯的分權政治屬性之外，王畿內的諸侯們，受封食祿地而隸屬於周天子，
輔助周宗室統治天下，則近於集權政治屬性的政治運作方式。這種中央直接統轄的集
權屬性，與「郡縣」制運作的專權屬性是相類似的。這種運作關係便是後來郡縣體制
中官僚性質的前身。
第三章「郡縣制下的政治社會秩序發展」分析周代體制經歷春秋、戰國時期的社會變
動改變其功能之原因，並解釋秦代「郡縣」體制的出現背景及其與宗法封建體制不同
的政治社會原因。
第三章共分五節討論。第一節「宗法封建制的脫節現象」，指出宗法封建「親親、尊
尊」的矛盾。說明一個氏族的前世最親者並不是今世最親者，前世最尊者也不是今世
最尊者的道理。宗法隨時間變化，親親、尊尊的對象必然會改變、縮小到自己的小宗
族而和周宗室疏遠。宗法封建體系的核心逐潮漸遠離周宗室和公室，繼續下降到「士
」、「庶人」階層，乃至一直下降到形成家父長血緣組織的形態。周宗室無法維持這
些勢力的向心力，諸侯們用設「縣」方法來結合分化的宗族群，並藉其勢力以「挾天
子」。因而宗法對建崩潰之際，出現了社會各階層勢力的大幅動盪。第二節「縣制統
治的國家形態」檢討學界仍在研究「縣」的性質和「郡縣」制何時開始的問題，及認
為「縣」是從春秋時期的政治社會中醞釀出來的說法。第三節「秦的統一與郡縣制」
敘述秦蠶食六國過程時，秦破壞六國人民原有氏族勢力，設「郡」統轄新附六國的秦
「郡縣」形態之形成過程。第四節「秦統一後的政治社會秩序變遷」討論秦利用遷徒
宗人的方法破壞原有六國宗族勢力，再以與秦民不等的差別待遇來統治原六國人民階
層的情形。第五節「小結」說明春秋各國設「縣」的動機，以及為何出現「郡」統轄
「縣」等問題，分析秦國統理六國人民的不等待遇和宗族血緣組織之破壞，使政治社
會勢力性質從血緣性改為地緣性濃厚的勢力。
宗法封建制瓦解時，周天子和公室再也無法用「親親」、「尊尊」之禮樂來維繫離散
出去的宗室，就宗法體系而言，周宗室「小宗」的社會功能，如今缺乏氏族與天子間
「紐帶」功能之後，紛紛由周宗室的次級體系(Subsystem) 角色中分立出來，以「縣
」的直接統理形式在各國內政治社會勢力體系下維持均衡運作；因而各國自設「縣」
制代替了過去間接統理原則。因此春秋時各國因開墾地、戰勝地等不同的理由而紛紛
設「縣」。
其後，戰國時秦孝公用商君變法，組成強有力的國家；秦始皇蠶食六國，統一中國之
際，秦採取了遷徒六國宗室宗人的方法，破壞六國舊有血親政治社會勢力。再用「秦
人」、「非秦人」，「故秦人」、「新秦人」等不同社會身分等次對待六國戶民，並
以「故秦人」監視和歧視六國之民的方法，統理了原六國地區，出現了秦以「郡」統
六國「縣戶」的「郡縣」國家政治運作形態。
秦「郡縣」體制的改變帶動了秦國統一六國社會秩序的方法。「郡縣」地方行政制度
性質材剛剛開始起步。秦以郡、縣統屬關係發展出皇帝一人專權掌理國家體制。這體
制是由宗法分封的分權社會解體中精鍊出宜接支配個別人身統理方式，同時也是「郡
縣」體制運作到當時下層人民政治社會勢力的結果。
由於秦採用遷徙六國氏族勢力的辦法破壞了各國血緣關係之組合能力，因此使得各地
漸漸產生地緣超於血緣的觀念。當陳勝、吳廣崛起時各地的大、小政治社會勢力不是
由宗法血緣所組成而是有濃厚地緣性質的政治社會集團，第四章便討論劉邦建漢前後
這地緣性政治社會勢力的運作及如何發展成「郡國」制之問題。
第四章「郡國制下的政治社會秩序發展」，討論漢代出現「宗法封建」和「郡縣」兩
者形態相融合的「郡國」體制之歷史發展背景及其對社會勢力的運作情形。
第四章共分五節討論。第一節「周代封建制之變相－楚漢之際」指出陳勝、吳廣崛起
時，各地出現地緣性濃厚的政治社會勢力，加上論功行賞的功利風氣，形成政治社會
勢力四分五裂狀況。劉邦以「封建」方式統合了這些分散的政治社會勢力，建立大一
統的漢家政權。此時的國家是無血緣關係的半封建式「郡國」制政治形態。第二節「
西漢封建制的蛻變－高祖時期」說明劉邦誅剷異姓諸侯王之後，全國還不能全盤施行
「郡縣」化，乃設立同姓諸侯王與地方政治勢力妥協情形。同姓諸侯王的分封目的是
求封建外衛作用。但這時封「國」諸侯王雖然是同姓，其政治社會勢力內部沒有血緣
關係相連繫，全然不同於周代「封建」，「內輔外衛」效果也就淡薄。第三節「西漢
封國制的得失－文景帝時期」敘述呂后死後諸呂之叛時，劉邦分封同姓諸侯王之外衛
「封建」功能生效，劉氏諸侯合力保衛劉氏政權。不過同姓諸侯王的分權政治勢力龐
大但無法配合現世血緣親親關係時，產生賈誼所憂慮「末大而本小」的局面，導致同
姓諸侯王與中央抗衡。第四節「西漢封國制的定型－武帝時期」，文、景帝時期企圖
削弱諸侯王措施，終於導致「七國之亂」。「七國之亂」是諸侯王國隆替之分野期，
平定「七國之亂」後中央積極加強削減諸侯王勢力。漢武帝接受主父偃「推恩」策，
使諸侯隨時間發展自行分解自己的政治社會勢力，諸侯王國再也無法產生龐大勢力，
威脅中央。第五節「小結」說明漢代在郡縣政治體制下採取設「國」的政治社會因素
，以及如何利用制度來減弱地緣性政治社會勢力等問題，分析「推恩」後封國的政治
社會勢力自行消沈情形。
社會勢力之擴張與政治權力間有「應運而生，事過境遷」的關係，分封異性諸侯王也
好，同姓諸侯王也好，都是應時代需求而生，但時代性需求的目的達到後「封建」終
為後一時代所抑制、削除。可是，諸侯王「分土建邦，以保宗室」的目的和用途，不
僅僅限於當代一世，每更替一王一朝隨時都有可能剁用到它。天子恐其勢力龐大，但
也無法否定諸侯王的存在。所以漢高祖分封異姓之後，接著分封同姓諸侯，以及文帝
以後分封諸子弟們，甚至在七國之亂後仍然行分封等等，分封制一直是西漢的國策。
而天小擔憂諸侯王勢力過大，在武帝以前成為每代主要政治課題之一。這也就是說封
國制度還沒有在漢代正常運作，還未能徹底解決、安頓分封諸侯王之事。
文帝時，賈誼看出分封問題所在，認為同姓諸侯王之反目不僅僅在宗室與諸侯王間親
、疏關係，也在政治社會上「勢」之過大。政治社會性「勢」的存在，有一世一代的
平面性勢力，也有世代相繼累積成的勢力，賈誼只論及到對平面性勢力之削減方案。
賈誼認為諸侯王勢力生長，來自諸侯王國經濟、政治力量，故主張以「眾建」的方法
削諸侯地。
賈誼削地政策經過晁錯「強幹弱枝」積極政策之推動，發生了「七國之亂」，是時為
諸侯王國勢隆替之分野。自此之後，諸侯王國勢力明顯降低，但分封問題還未定型。
繼任的皇帝仍舊無法有效地控制、削弱先帝分封之諸侯王龐大的政治社會勢力。
武帝時主父偃主張「推恩」之策，要求封國自行分割其地給枝屬，是希望諸侯王國自
行削弱累積的勢力，解除天子對諸侯王世代累積勢力之憂懼。「推恩」施行後，加上
武帝一連串降低諸侯王國攻治社會地位措施，分封制度開始走上正軌，自行運作而無
復可憂。
但「推恩」運作上出現諸侯王與皇子間失序偏差的矛盾問題，這是當初施行「推恩」
時並未料想到的問題。主父偃的「推恩」導致了皇子始封制度的開始，為了此制度正
常運行，天子也只好一起「推恩」，於是從皇帝到王國皆實行「推恩」，漢「郡國」
制國家政治形態也開始定型。
本論文檢討中國古代國家政治形態和政治社會勢力的運作關係，結論是一個政治制度
的好壞可以由其制度與政治社會勢力運作關係而斷定。國家政治形態乃是「法」、「
勢」、「術」三者的結合體，三者之間配合運行圓滿，可以應時而變，觀時局而取捨
，則其政治形態穩定不衰。反之，「法」、「勢」、「術」配合失調，不知政治社會
勢力所在，不論政治制度如何之完善，政治運作方法如何之巧妙，都無法抗拒被淘汰
的命運。
在一個國家整體政治社會秩序上，固然有一些制度明確的存在著，但其實也並無廢久
固定不變的制度。韓非曰：「時移而法（從王筅謙注）不易者亂，能治眾而禁不變者
削。故聖人之治民也，法（制度）與時移而禁與能變」（陳奇猷，《韓非子集釋》卷
五四「心度」篇，P.1135）。使用「術」（運作）的人隨時間變化而能掌握「法」（
制度）的功能，乃是聖人治民的原則。反之，則是國家秩序變亂的前兆。可知政治的
好壞不僅在其制度的內容，亦在於「法」與「勢」間（政治社會勢力）如何運作的問
題（此即所謂「術」）上。「法」與「勢」間運作不當，「大臣太貴，左右太威」（
《韓非子集釋》卷五二「人主」，上同，P.1118）則人主身危國亡的危機便出現。
所謂「術」的運作方法，是尋求掌握國家政治社會體系的穩定性，但它往往藏於國家
體系內而不容易顯見在歷史的跡象中；只能從分析國家體系這樣的整體發展過程中闡
明它隱藏在體制內的角色和效能。如能掌握各朝代變遷上的此一關鍵就可以解釋「桀
為天子，能制天下」，「湯、武反君臣之義」而「天下譽之」等的政治社會現象。而
由周代「宗法封建」，轉入秦代「郡縣」國家體制後，為何在漢代仍再行封建與郡縣
並行體系的「郡國」制之理由，亦可由此探索理解。