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題名:台灣行政體系國會聯絡機制之研究--以行政與立法互動關係為觀點
作者:何鴻榮
校院名稱:國立臺灣大學
系所名稱:政治學研究所
指導教授:林水波
學位類別:博士
出版日期:2001
主題關鍵詞:國會聯絡制度行政與立法互動
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論 文 提 要
從事政府再造,提升政府效能,已經是全球一致追求的目標和不可逆轉的趨勢。過去行政部門單方改造的途徑,已經逐漸產生困窘,特別是五二○政黨輪替之後,更加明顯,而行政與立法有效院際關係的建構與營造,正是政府效能能否提升的主要關鍵之一。
影響行政與立法關係的因素向來不一而足,本文則從促進兩者良性關係的中介機制─行政部門的國會聯絡機制著手。目前行政部門國會聯絡機制已經是一個發展成型的體系,無論在行政部門或立法部門的政策形成過程和運作上都有一定程度的影響和角色。聯絡員雖非檯面上公眾人物,也非政治人物,但是他們是一群具有政治性工作色彩的官員,在兩院互動過程中扮演一定的角色,法案有他們的遊說影響;預算有他們的運作左右;質詢時有他們的折衝導引;檯面下的接觸有他們的穿梭湊合。做為一個公共組織,協助政府凝聚立法共識,擔任催生政策的推動者,理應受到各方更大的關切和監督,人民本有權瞭解其整體的運作情形。因此,本文希望藉由理性和公開的探討,揭開聯絡機制不為人知的面紗,尤其是讓立法委員深入瞭解每天與他們互動聯絡員的角色和功能,讓委員對他們有正常的期待和要求,間接促進兩者良性之互動;另一方面,讓機關首長認清聯絡機制應有的定位和可行的策略,更清楚的瞭解互動的本質和聯絡機制可能的功能和副作用,作為改進制度時的參考。另外,對聯絡員而言,系統性學習機會難求,或可由此全盤的分析,較為深入瞭解兩院關係的本質,知所進退,並充實聯絡工作的專業和技能。
本文研究方法採參與觀察、問卷調查分析和訪談的方式為主,文件分析為輔,研究焦點則以行政與立法互動關係為經,以聯絡機制為緯,從歷史結構的觀點和體制環境的脈絡,切入我國國會聯絡機制的人員、組織、運作方式、角色和功能等,釐清其整體的發展演變脈絡和實存,並與美國做比較,希望做為診斷評估現行制度的依據和參考。全文共分七章,約二十七餘萬字,大致論點如下:
一、國會聯絡機制的體制環境主要是行政與立法關係的憲政架構、政府組成方式、國會和聯絡的相關規定,以及行政與立法的動態互動關係。體制環境一來提供國會聯絡機制的有效運作機會,二來制約了該機制的彈性舒展。在台灣憲政體制未能明確化的歷史時刻,國會聯絡機制不太可能順應典型的總統制、內閣制,抑或雙首長制的方式來運作。是以,要配合政府組成的態勢,如變形蟲般因應時宜,妥適安排國會聯絡機制的結構及人事組合,方能對應國會生態的變化。現行聯絡員要求聯絡機制建制化,可能與台灣的政治發展無法契合。反之,彈性化恐是未來要走的方向。
二、國會生態變動不居,聯絡員非要進行策略溝通選定真正刀口的溝通對象不可。一來要選定溝通的重點;二來要適時轉變溝通的對口單位;三來要瞭解國會內部結構角色之變化。在分治的政治態勢下,行政院更應強化國會聯絡機制,部署多層面的國會聯絡人,從事正式及非正式場合的互動,並與委員建立有意義的關係,推動立法的多數聯盟,提升立法的品質,講究立法的效能性、效率性、公平性、充分性、回應性及妥當性。行政部門在沒有多數委員的結構性奧援下,事前的政策溝通,增加委員於政策形成前的參與機會,培塑委員的主體性,並於相互有了共識之後,再推出立法議程,當會減少無謂的衝突。
三、聯絡機制的整體形塑發展歷程包括醞釀萌芽、體制形成、整合成熟、重組轉型四個階段,人員由少變多,由兼職改專任,由各自為政逐漸統合運作。各部會國會聯絡單位的體制化過程,乃是環境回應導向,各機關由於環境需求不盡相同,因而形塑不同的組織人力和單位建制。部會和行政院國會聯絡機制,由於層級及關注的焦點不同,以致在組織人力和運作上有所不同,但由於終極目標的一致性,所以主要角色的扮演亦有諸多趨同的情形,同時兩者之間互補作用極大,絕不可成為相互疏離的合夥人。
四、聯絡員的任務與功能,在優勢行政或優勢國會的情境下,每有不同的負擔和產出。是以,聯絡員己身要事先瞭解自己身處何種優勢的權力場域,妥適調整契合場域職司的行為。聯絡員形形色色每有企業型、政客型及技術型之分。不過,為了有效達成兩院或兩院對口機構的互動,單獨型態的角色扮演可能會發生困境,如何權宜扮演三個不同的類型,盡力達成中介的任務,就要養塑聯絡員的環境感知力。國會聯絡人是兩院互動極重要的仲介人,行政部門應將其組構成五C化的團隊,隨時溝通(communication),通力合作(cooperation),相互協調(coordination),創新互動方式(creative breakthrough)以突破爭執點,及永續研發突破之道(continued breakthrough),用以化解國會的歧見,形塑強健的民主互動。
五、國會聯絡機制應追求公共利益,盡可能超越黨派或自身的利益。同時,在進行溝通聯絡之際,要固守政治中立的倫理,注重公平性及公正性的規範,方能建立己身的正面形象,成為角色成功的扮演者。不過,其也有被政治人物和聯絡人誤用和濫用的可能,有關職司如果能夠更強化它的公共性和能見度,在提升運作效能的同時,受到適當的審視和監督,則未來也可能成為政黨之外,聯結行政與立法互動關係的仲介者。
六、美國行政部門國會聯絡機制體系龐大運作有效且行之有年,台美兩國在自身內外在體制環境的制約下,雖猶有些同質性,但亦呈現出不少的差異性。台灣的國會聯絡機制,雖已發展一段時間,不過距離理想的地步猶有待持續突破。因之,美國的經驗,自身環境的體認,主流民意的認知,雙方需求的共構,將會促進機制本身的發展與成熟。台灣在他山之石以攻錯之際,勢必充分體認台灣的特殊政治系絡性,不能全盤移植,以免因水土不服而發生排斥性。台灣由於政治勢力的變化,分治政府時有出現之可能,應加強聯絡機制的健全。而於政黨輪替之際,要將前期已建立的有效互動經驗知識(tacit Knowledge)傳承下來,以期新政府與國會互動及早步上正軌,提升政府的行動力。
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