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題名:土地使用變更與政府行為
作者:胡海豐
作者(外文):Hai-Feng Hu
校院名稱:國立政治大學
系所名稱:地政學系
指導教授:林森田
學位類別:博士
出版日期:2001
主題關鍵詞:土地使用變更政府行為自願交換
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關於「土地使用變更」,過去許多的文獻多著重於其在財產重分配上的效果、其變更使用原則及時機的決定、及其利得分配比例與方式的探討等。這些文獻皆直接或間接的說明了「土地使用變更」與「財富」改變的關係。但其連結的方式並不那麼清楚,也缺乏個體基礎。本研究採取了「個體」的角度,以容積率限制的改變為例,說明了土地使用變更對地價的影響機制。
如果我們承認土地使用變更將牽涉到財富的移動與創造,則「土地使用變更」將可能會有其財政面上的考量。換言之,如果執政當局有其財政上的自利誘因,則「土地使用變更」在財政面向上也會是一種「財政融通」的工具,藉由這項工具,執政當局可在不影響預算限制式的情況下,以擴大政府支出來試圖刺激或繁榮經濟。
而就土地使用變更的實質來說,它改變了土地原來的地貌或利用狀況。明顯地,直接受影響的自然是變更土地週邊的土地所有權人,因此我們在討論土地使用變更這個議題時,不能只討論變更土地的所有權人與執政當局兩種行為人的角色,必須同時納入週邊土地所有權人的角色。在這種包含三種行為人角色的分析架構下,本研究分別以「效用」的觀點與「交易成本」的分析方法,檢視了不同的土地使用變更制度在效率面上的表現。
最後本文以財產權的觀點,說明了土地使用變更的作用與執政當局的角色定位問題。
綜上所述,本研究所得的結論可歸納如下:
1.土地使用變更的確直接影響地價。本文也建立了其影響機制的個體基礎。
2.藉由「土地使用變更」來融資財政支出,政府可藉此影響地方的經濟。在Barro(1984)市場結清模型的分析架構下,這種政策可以增加均衡產出及降低一般物價的水準。在ISLM的分析架構及充分就業的假設下,這種政策並不增加產出,並且會使得一般物價水準及實質利率上升。
3.由「狀態」與「路徑」的區別,本研究釐清了「效率」一詞應該是「相對」而且「主觀」的概念。而政策效率性的考量,必須由政策實施後所導致的「狀態」中,衡量行為人的主觀效用值的改變情況來評判。大體上來說,如果只考慮變更土地所有權人及週邊土地所有權人,兩種行為人的狀態,本文論證了關於土地使用變更的政策,Colwell(1997)所提出,具有「自願交換」精神的Tender Offer System制度,在經濟效率性的考量上是優於Zoning變更制度的。至於以「交易成本」的大小來比較「制度」所造成狀態的效率性時,本研究也說明了這種分析方式雖然非常明確,但在應用時應更為審慎,不能忽略交易乃是「自願交換」的精神,以免在判斷上導致邏輯的錯誤。
4.如果我們假設執政當局的目標不是在追求社會福利的最大化,而是採取自利的角色定位,本研究論證了在Zoning變更制度下,土地的部分財產權(開發同意權)配置錯誤的命題。
5.政策目標的達成,需要考慮較多的面向。本研究以「農地使用變更」為例,說明了在適當的制度設計下,政策目標的達成也不一定需要有人「犧牲小我」。
從以上的研究結論,本文提出下列的建議:
1.為了提高土地使用的效率性,對於變更基地週邊的土地所有權人,在制度的設計上應給予較實質的權利,落實「市民參與」 的精神。
2.如果執政當局以降低交易成本、促進效率或達成公共利益的理由干預經濟活動,我們需要更審慎的檢視這種說法。
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