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題名:台灣社會福利社區化之研究:政策發展、推動模式與實施績效
作者:賴兩陽
作者(外文):Leang-yang Lai
校院名稱:國立臺灣大學
系所名稱:國家發展研究所
指導教授:柯木興
楊瑩
李碧涵
學位類別:博士
出版日期:2001
主題關鍵詞:社會福利社區化社區照顧社區工作社區總體營造政策發展方案管理政府角色社區資源網絡community-oriented social servicescommunity carecommunity worktotal community constructionpolicy developmentprogram managementgovernmental rolecommunity resources network
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論文摘要
社會福利社區化是台灣近幾年來大力倡議且希望積極推動的社會福利政策之一,適值內政部於1998年選擇了台北市文山區、宜蘭縣蘇澳鎮、彰化縣鹿港鎮、台南市安平區與高雄縣鳳山市五個地區做為福利社區化的實驗地區,前台灣省政府社會處亦選擇了南投縣埔里鎮、台中縣霧峰鄉萬豐社區、宜蘭縣宜蘭市梅州社區、新竹縣私立華光智能發展中心與苗栗縣私立新苗智能發展中心為實驗社區,內政部2000年亦核准台北縣三重市、彰化縣秀水鄉、高雄市小港區與金門縣四個地區繼續推動福利社區化,提供了理論與實務相互印證的機會,本研究即以這些福利社區化的實驗計畫為對象,整理現行各專家學者研究結果,並以深度訪談方式,走訪各實驗地區,瞭解各承辦人員對福利社區化的看法及後續發展情形,希冀歸納實驗結果所呈現在理論與實務方面的意涵,並提出研究結論,以作為福利社區化未來發展方向之建議。本論文主要的研究目的有三:一、瞭解福利社區化的政策發展;二、分析國內外與福利社區化有關的推動模式;三、評估福利社區化的實施成效。本論文有以下幾項主要發現:
一、台灣社區式的福利工作可溯及日據時代「方面委員會」、「鄰保館」與「社會館」組織,因此,在社區推動具有現代福利意涵的事業,非自伊始。1980年代前台灣省政府社會處所辦理的建立「社區福利服務體系」實驗計畫,是突破以往社區工作著重基礎工程建設的重大轉折,加強推動社區托兒所與安養堂的設立,這些福利設施標示著台灣福利社區化早期發展的歷史軌跡。1994年台北市「社區照顧小組」的成立,顯示了「去機構化」運動多年來發展的結晶。1995年國建會討論福利社區化與「全國社區發展會議」的召開,其實是反映從1990年代之後,李前總統登輝對「生命共同體」的號召,帶動各政府部門重視社區工作的熱潮,社政單位福利社區化的推出雖然有其深刻的福利意涵,但是,在這個時間點推出,其實是受社區政策風向的影響。
二、在福利社區化相關制度推動模式之特色方面,英國社區照顧深受福利意識型態之影響,主要的福利意識型態包括:自由主義、費邊社會主義、新右派與第三條路,社區照顧的思維也從「去機構化」的主張,到意圖解決福利國家危機。不過英國社區照顧政策優缺互見,但卻具有不斷改革的精神,有助於台灣思考一個重要福利制度的建構過程。台灣社區總體營造所以在短時間內,塑造出鮮明的形象,行政優勢與靈活的執行策略是較具成效的主因,不過,社區總體營造也面臨陳義過高、專業壟斷及後續乏力等問題。從社區總體營造與社區發展工作的經驗中可以看出,台灣社區工作面臨共同的結構困境,犖犖大者包括:政策理念與實際執行之間的落差、專業指導角色的分際不易拿捏、居民社區意識薄弱、社區派系利益糾葛與社區承載能力不足等,亟待突破。
三、在福利社區化方案管理成效方面,老人福利服務方案最受重視,反映出現行社會福利的工作重點,志願服務受到青睞,亦顯現社區服務的提供仍以志工做為主體。其主要問題包括:服務方案過多稀釋服務品質、福利社區化理念分歧、以「規範需求」作為方案設計的依據、對實驗社區的選擇尚無客觀的標準;服務方案能持續推動的原因包括:成功的運用當地的志工提供服務、得到上級政府的經費補助、委託有關機關辦理、慈善團體使用自己經費與挑選不需使用經費的方案,僅作理念宣導與訓練;服務方案停止推動主要原因包括:經費用罄,方案無以為繼、實施成效不佳與社區意願與能力不足,無法持續推動。
四、在政府角色與功能方面,中央政府扮演政策倡導與經費補助主要角色,使實驗計畫可以順利進行,其主要問題包括:缺乏政策方向,只求近功,無較長遠的計畫、對專業諮詢團隊功效褒貶不一、首長支持的程度對績效良窳影響甚大、直轄市與縣(市)政府是實驗計畫推動的核心與鄉(鎮市區)公所的專業人力與能力均有待加強。
五、在資源網絡建構方面,服務整合功能仍須加強,才能提供「無縫隙的服務」。資源結合模式可分為:以社區為基礎、以社團為基礎及以機構為基礎三種主要模式,並再區分出:單一社區、聯合社區、慈善團體、福利機構、宗教機構、醫院與學校七個推動單位,這些推動單位各有其優缺點,如果以方案設計能力、專業服務能力、資源整合能力、資源豐富性、人力充沛與可近性作為評量指標,可以看出「聯合社區」、「福利機構」與「醫院」是較佳的推動單位;「單一社區」除可近性較高外,其他方面的能力均有所不足。依據資源結合的優缺特性,以直轄市與縣(市)政府主導,以鄉(鎮市區)為範圍的模式,似乎是現階段較適模式,因此本研究提出設立「鄉(鎮市區)福利社區化推動中心」之構想,以直轄市與縣(市)政府社工員派駐鄉(鎮市區)設立推動中心,結合社區有關的機關、機構與團體力量,研擬方案、協調整合資源、督導考核服務品質、分派社會役人力與研擬移轉鄉(鎮市區)公所接辦計畫等模式,似乎值得參考採行。
六、在本論文建議方面,包括:
(一)政策層面方面,應明確宣告福利社區化之政策方向,以作為各直轄市與縣(市)政府遵循之依據;中央政府亦應擬定中長期發展計畫,分階段有步驟的將理念與作法推廣至各社區,而不是順其自然;為避免滋生疑義,應釐清福利社區化的理念與作法;訂定周延之福利社區化相關法規,以作為執行依據;重新檢討社區發展現行法規,賦予社區更大彈性;採取多元社區定義,以擴大資源層面;引導社區轉型,增強福利功能;負起經費補助的主要責任,鼓勵計畫持續進行;加強專業諮詢團隊的功能,並由社區自行遴聘適當人選;建立客觀評估指標,以瞭解執行績效及規劃設立「鄉(鎮市區)福利社區化推動中心」,以整合推動福利社區化業務。
(二)執行層面方面,要鼓勵社區居民參與,以瞭解福利需求;以社區居民「議題取向」為主要推動策略,才能喚起民眾對社區的認同;重視服務方案間供給與需求的整合,以營造一個「關懷性」的社區。在地方政府角色方面,加強「輔導者」與「教導者」的角色,使推動地區有方案研擬的能力;主責單位宜兼顧社區與福利業務,以免有所偏廢;需有專人負責承辦本項業務,高階主管要積極參與及充分支持;重視內部與外部協調溝通,量力而為,選擇較具特色之方案持續推動。在鄉(鎮市區)公所方面,要充實專業能力與人力,以承擔規劃執行督導考核等工作;業務移轉應有步驟分階段實施,以免公所無法承接,無人督導,影響服務品質。
(三)在資源網絡建構方面,「政府出錢,民間出力」是較務實的作法
,要民間或社區「出錢又出力」,是不確實際的想法;在社會福利領域,政府資源的使用應優於民間資源,不宜以「政府資源有限,民間資源無窮」空泛的說詞,推卸政府的福利責任;善用「社會役」役男成為人力資源的重要來源;加強社區志工招募與組訓,持續服務成效;鼓勵個人資源網絡的發揮,使受服務者有親切之感;激勵社區發展互助與增強權力網絡,使社區自立;社區層次的資源分配應由社區居民共享,不應該被私用或某個特定團體與社區壟斷;循序宣導使用者付費的觀念,以避免資源浪費;善於利用資訊管理系統,以建構資源網絡,方便民眾查詢兼收宣導之效;推動模式應截長補短,重視服務整合;促進各個福利供給體系之間的互動與平衡關係;積極建立「個案管理制度」,以發揮資源協調整合的功能。
(四)對未來研究之建議方面,宜加強對東方國家與華人社會福利社區化模式的探討、研擬建立福利社區化實施之績效指標、擴大深度訪談對象、深入研究社區化服務方案與增加對地方政府福利角色的研究。
參考書籍與論文
一、中文部分
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